Zielone budżetowanie polega na stosowaniu narzędzi polityki budżetowej w celu lepszego zrozumienia wpływu decyzji wydatkowych na środowisko oraz zapewnienia, że budżety publiczne są zgodne z celami klimatycznymi i środowiskowymi. W Polsce samorządy wyprzedzają pod tym względem politykę państwa, choć i tak mają wiele do nadrobienia.
Wiele krajów OECD wprowadziło zielone budżetowanie do swoich ram, polityk i praktyk zarządzania finansami publicznymi, aby pomóc w realizacji celów klimatycznych i środowiskowych. Przede wszystkim jednak, aby skutecznie przeprowadzić zieloną transformację dzięki zwiększeniu finansowania zielonych inwestycji. Zielone budżetowanie to bowiem, w praktycznym ujęciu, wielkość nakładów finansowych na realizację zielonych inwestycji w ramach zrównoważonego rozwoju miast, w oparciu o lokalną politykę ochrony środowiska i obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa środowiskowego.
Jak wynika z ostatniego raportu OECD „Zielone budżetowanie w krajach OECD 2024”1 liczba państw stosujących takie zasady w budżetach narodowych stale rośnie. W 2022 r. dwie trzecie badanych krajów OECD (24 z 36 krajów) wdrożyło zasady zielonego budżetowania. Dane z 2022 r. pokazują, że większość krajów OECD przyjęła strategie dotyczące emisji dwutlenku węgla, klimatu i środowiska oraz, że istnieje większe powiązanie między procesami budżetowymi, a tymi strategiami. W badaniu z 2022 r. 21 krajów zdecydowało się na wdrożenie zielonego budżetowania za pośrednictwem praktyk administracyjnych w porównaniu z ustawodawstwem budżetowym (11 krajów). Niestety, wśród tych krajów nie ma Polski.
Zarządzanie zielonym budżetowaniem jest faktycznie dość skomplikowane, ponieważ wymaga tworzenia wyspecjalizowanych systemów finansowania oraz instytucji, które mają zajmować się wydatkowaniem środków na projekty klimatyczne i środowiskowe. Ma to oczywiście wpływ na sposób określania i koordynowania procesów budżetowych. Jednocześnie, wyniki badania OECD wskazują na większe wykorzystanie kwestii klimatycznych i środowiskowych w procesach podejmowania decyzji budżetowych.
Chociaż Polski nie ma w zestawieniu OECD, przeciwdziałanie negatywnym skutkom zmian klimatu oraz adaptacja do nich dotyczy również naszego kraju, w tym naszych jednostek samorządu terytorialnego, które bezpośrednio są narażone na skutki zmian klimatu, wzrostu cen energii i konsekwencje polityki unijnej dotyczącej transformacji energetycznej. Coraz więcej mieszkańców jest świadomych zagrożeń klimatycznych i kosztów nie podejmowania tej transformacji, z czego wynika większa gotowość do współdziałania na rzecz jej realizacji. Dlatego „zielone budżetowanie” nabiera u nas coraz większego znaczenia właśnie na poziomie JST – zarówno dużych metropolii, jak i najmniejszych gmin. Do głównych korzyści zazieleniania budżetów lokalnych zalicza się:2
– efektywniejsze gospodarowanie środkami na inwestycje „zielone”,
– poprawę skuteczności pozyskiwania i wydatkowania środków dedykowanych ochronie środowiska,
– większą efektywność zarządzania lokalnymi zasobami naturalnymi,
– poprawę w zakresie przeciwdziałania i skuteczności zarządzania lokalnymi kryzysami środowiskowymi, polepszenie wiedzy i świadomości społeczności lokalnej co do zadań samorządowych w zakresie ochrony środowiska i włączenie się w ich realizację,
– wyraźny sygnał realizacji przez władze lokalne celów polityki środowiskowej, w tym przeciwdziałania i adaptacji do zmian klimatu.
Zagadnienie finansowania zielonych inwestycji w ramach zadań JST jest coraz częściej tematem dyskusji o strukturze wydatków samorządów. Wszystkie gminy stoją bowiem przed coraz większymi wyzwaniami związanymi ze zmianami klimatu i transformacją energetyczną, z czym jednocześnie wiążą się coraz większe potrzeby finansowe. Do tej pory nie było jednak wiadomo, jaką część ich wydatków już teraz stanowią zielone inwestycje.
W 2023 r. Fundacja Miasto utworzona przez Związek Miast Polskich, wraz z naukowcami z Instytutu Finansów uruchomiły projekt Indeks Zielonych Finansów Samorządowych (ZIELFinJST) 3, którego celem było opracowanie i aktualizacja metodologii, umożliwiającej pomiar stopnia „zazielenienia” finansów samorządowych (ze szczególnym uwzględnieniem budżetu lokalnego danej jednostki samorządu terytorialnego), odnoszącego się do środków publicznych pozyskanych i wydatkowanych na inwestycje zrównoważone środowiskowo realizowane w oparciu o lokalną politykę ochrony środowiska i obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa środowiskowego.
Dzięki opracowaniu specjalnej metodologii, po raz pierwszy w Polsce powstało narzędzie, dzięki któremu możliwe jest oszacowanie, jaki procent wydatków jednostek samorządu terytorialnego stanowi zielone budżetowanie. Indeks umożliwia bowiem syntetyczne ujęcie wielu rozproszonych danych finansowych i niefinansowych, stwarzając podstawę do jednostkowej i zbiorowej oceny JST w podziale na cztery podstawowe grupy, czyli gminy miejskie, gminy miejsko-wiejskie, gminy wiejskie oraz miasta na prawach powiatu.
Na podstawie danych z lat 2018-2022 widać, że dotychczasowy poziom zazielenienia budżetów JST nie był wysoki i kształtował się w granicach od 0,3 do 0,35 (przy przyjętych wartościach progowych 0-1). Jednocześnie, wzrastał we wszystkich badanych grupach, w tym w szczególności w gminach wiejskich. Widać to zarówno w strukturze budżetu (udział zielonych wydatków majątkowych w wydatkach majątkowych ogółem), jak również w poziomie zielonych wydatków majątkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca. W strukturze wydatków majątkowych najwyższy poziom wskaźnika odnotowały gminy miejsko-wiejskie, które w 2022 r. wydatkowały na cele zielone 20,4% swoich budżetów przeznaczanych na inwestycje. Równie wysokie zaangażowanie było w miastach (19,8% w 2022 r.).
Jak wskazali autorzy projektu, niski przeciętny poziom zielonych wydatków majątkowych w przeliczeniu na mieszkańca wskazuje, że inwestycje zrównoważone środowiskowo nie były priorytetem władz lokalnych, które w 2022 r. kształtowały się w przedziale od 194,03 zł (miasta na prawach powiatu) do 228,55 zł (gminy wiejskie). Wskazują na to wyniki osiągane w odniesieniu do stopnia zaangażowania środków własnych innych niż zielone w realizację zadań inwestycyjnych o charakterze zrównoważonym środowiskowo. JST przeciętnie przeznaczały nie więcej niż 3% środków własnych innych niż zielone. To oznacza, że gminy i miasta na prawach powiatu uzależniały realizację zielonych inwestycji od poziomu uzyskanych dochodów majątkowych, w tym dotacji. Uzyskane refundacje, które dotyczyły już poniesionych zielonych wydatków, były następnie przeznaczane na zadania inne niż o charakterze zrównoważonym środowiskowo.
To powinno się zmieniać, bo – po pierwsze – dotacje unijne, ale i finansowanie z sektora bankowego – w coraz większym stopniu będą powiązane z realizacją inwestycji służących zrównoważonemu rozwojowi – a w praktyce transformacji energetycznej. Banki muszą bowiem uwzględniać ocenę wpływu finansowanych projektów na otoczenie, ujawniać ekspozycję portfela na ryzyka klimatyczne oraz udział w bilansie aktywów zgodnych z taksonomią. Ostatecznie, rosnąca świadomość wyborców zmusi samorządowców do „spowiadania się” na ile budżety gmin są przystosowane do koniecznych zmian, które czekają nas wszystkich.
1 https://www.oecd-ilibrary.org/governance/green-budgeting-in-oecd-countries-2024_9aea61f0-en
2 Budzeń D., Marchewka-Bartkowiak K., Spychała M., Zielone finanse samorządowe, Zielone finanse w Polsce 2024, Instytut Odpowiedzialnych Finansów
3 https://ue.poznan.pl/uniwersytet/instytuty-i-katedry/instytut-finansow/indeks-zielonych-finansow-samorzadowych-zielfinjst-ang-green-local-finance-index/